Για να αναβαθμιστεί η ποιότητα της διακυβέρνησης απαιτείται μια συνολική παρέμβαση που να καλύπτει και τις τρείς βασικές διαστάσεις του ευρύτερου θεσμικού και διοικητικού πλαισίου της δημόσιας δράσης :
(α) Τις λειτουργίες, τους θεσμούς , τις διαδικασίες και τις δομές
(β) Τον ανθρώπινο παράγοντα και τις παραμέτρους που καθορίζουν την απόδοσή του όπως γνώσεις, δεξιότητες αλλά και θέματα διοικητικής κουλτούρας (αξίες, νοοτροπίες, στάσεις) και ο αλλά και
(γ) τις στρατηγικές λειτουργίες όπως ο σχεδιασμός δημόσιας πολιτικής, η λήψη αποφάσεων, ο προγραμματισμός, ο έλεγχος και η αξιολόγηση.
Προκειμένου η διοικητική μεταρρύθμιση να έχει πιθανότητες επιτυχίας θα πρέπει να αναπτυχθεί ολοκληρωμένα και στις τρεις αυτές συστημικά αλληλο-συνδεδεμένες και αλληλο-επηρεαζόμενες διαστάσεις.
Α. ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΕΣ , ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΚΑΙ ΔΟΜΕΣ
Κατ’ αρχήν απαιτείται εκ βάθρων ανασχεδιασμός λειτουργιών και διαδικασιών σε όλη την έκταση της διοίκησης (κεντρικής, αποσυγκεντρωμένης, αποκεντρωμένης). Ο ανασχεδιασμός των λειτουργιών προηγείται εκείνου των θεσμών (αρμοδιότητες και φορείς) και ο ανασχεδιασμός των διαδικασιών προηγείται του ανασχεδιασμού των δομών (διάρθρωση υπηρεσιών) .
-
Ο λειτουργικός και θεσμικός ανασχεδιασμός πρέπει να έχει ως βάση το πεδίο δημόσιας πολιτικής, τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα και τις αναγκαίες για την επίτευξή τους λειτουργίες από όπου θα προκύπτουν οι αρμοδιότητες των φορέων: αλυσίδες δημοσίων πολιτικών (policy chains) από το ενωσιακό στο τοπικό επίπεδο με συνέργιες (και αντίστοιχες προσεκτικά ανα-οριοθετημένες συναρμοδιότητες) τόσο μεταξύ τομέων (πχ ανάπτυξη, εκπαίδευση, απασχόληση ) όσο και μεταξύ επιπέδων (κεντρικό κράτος, περιφέρειες, δήμοι) δημόσιας δράσης.
-
Βάση του διαδικαστικού ανασχεδιασμού θα πρέπει να αποτελέσει η αυτοματοποίηση διαδικασιών. Η διεκπεραίωση των διοικητικών διαδικασιών θα πρέπει να πραγματοποιείται εξ ολοκλήρου on line και να επιτρέπει την αυτόματη εξαγωγή ποσοτικών δεδομένων για παρακολούθηση, έλεγχο, αξιολόγηση και (ανα) σχεδιασμό πολιτικών. Η έμφαση χρειάζεται να δοθεί στα σημεία διεπαφής των υπουργείων: εκεί ακριβώς προκαλούνται τόσο οι καθυστερήσεις όσο και τα κενά ή οι επικαλύψεις δημόσιας δράσης. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με (i) Ριζική επανεξέταση και «αποκάθαρση» συναρμοδιοτήτων και (ii) Διαμόρφωση απλουστευμένων και ψηφιοποιημένων διαδικασιών συντονισμού και σύμπραξης (e–Gov intranet) αντί της σημερινής χρονοβόρας μορφής των παγίων επιτροπών , των ad hoc ομάδων εργασίας και των ΚΥΑ.
-
-
Εξασφαλίζεται πλήρης διοικητική διαλειτουργικότητα. Αναπτύσσονται κοινές βάσεις δεδομένων σε όλη την έκταση της διοίκησης με εφαρμογή των ακόλουθων κανόνων:
-
Η «δημόσια μνήμη» είναι ενιαία και το περιεχόμενό της ανοικτό σε όλους. Όταν ένας δημόσιος φορέας λαμβάνει ή δημιουργεί μια πληροφορία αυτή καθίσταται αυτομάτως διαθέσιμη σε όλη την έκταση του δημόσιου τομέα και για κάθε νόμιμη χρήση στα πλαίσια της δημόσιας δράσης (και όχι μόνο – υπό προϋποθέσεις).
-
Κάθε δεδομένη πληροφορία εισάγεται άπαξ στην «δημόσια μνήμη» από τον «επισπεύδοντα» συναλλασσόμενο (π.χ υποβολή αίτησης) ή τον χειριστή που πρώτος έρχεται σε επαφή με το ζήτημα .
-
Τα επικοινωνούντα διοικητικά συστήματα επιτρέπουν την αυτόματη άντληση-διασταύρωση-επαλήθευση όλων των πληροφοριών που απαιτούνται για την έκδοση μιάς διοικητικής πράξης.
-
Όπου αποδεδειγμένα τίθεται ζήτημα ευαίσθητων προσωπικών ή εταιρικών δεδομένων (πχ στοιχεία ευρεσιτεχνιών) ή θέμα εθνικής ασφάλειας προβλέπονται οι αναγκαίες εξουσιοδοτήσεις, διαπιστεύσεις των χειριστών και εγκρίσεις ιεραρχικά υπερκείμενων οργάνων.
-
Έπεται ο ανασχεδιασμός δομών με συνδυασμό μιάς καθοδικής προσέγγισης, όπου διευκρινίζεται και συμφωνείται ο μακροπρόθεσμος ευρύτερος στρατηγικός ρόλος του φορέα και τα τελικά επιδιωκόμενα αποτελέσματα (impact) και μιάς ανοδικής προσέγγισης, όπου καθορίζονται και τυποποιούνται οι διαδικασίες, τα διαδοχικά ή παράλληλα βήματα και οι βασικές ενέργειες. Ο ανασχεδιασμός πραγματοποιείται με:
-
Περιγραφές θέσεων που γίνονται όχι απλώς σε όρους αρμοδιότητας ή αντικειμένων αλλά σε όρους ευθύνης για την επίτευξη αποτελεσμάτων
-
Ποσοτική εκτίμηση των αναγκαίων θέσεων εργασίας ανά φορέα και ανα ειδικότητα (οργανικών θέσεων) με βάση τον εκτιμώμενο φόρτο εργασίας όπως αυτός προκύπτει από τις τυποποιημένες και ανασχεδιασμένες διαδικασίες.
-
Προσδιορισμός των απαραίτητων θέσεων ευθύνης (άρα και του αριθμού των αντίστοιχων υπομονάδων) με βάση των αριθμό των αναγκαίων θέσεων εργασίας βάσης ανά δραστηριότητα και το εκτιμώμενο εύρος εποπτείας (span of control).
-
Δημιουργία γραφείων Γενικών Διευθυντών με στελέχωση υψηλού επιπέδου (ειδικό επιστημονικό προσωπικό) για ενίσχυση του υπηρεσιακού στρατηγικού τους ρόλου.
-
Ο δομικός ανασχεδιασμός άπτεται της αναδιάταξης του συστήματος διακυβέρνησης και των σημείων διεπαφής του διοικητικού με το πολιτικό υπο-σύστημα με ρυθμίσεις όπως:
-
Η ανακατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διοίκησης / διακυβέρνησης. Η βασική φιλοσοφία κατανομής συνίσταται στην ανάληψη :
-
των διαδικασιών στρατηγικού σχεδιασμού από το εθνικό κέντρο διακυβέρνησης (δηλαδή την κυβέρνηση με ένα δίκτυο εξιδεικευμένων μηχανισμών στρατηγικού σχεδιασμού ανά πεδίο/α πολιτικής που αντιστοιχούν στα επι μέρους υπουργεία) και
-
των διαδικασιών εφαρμογής από αποσυγκεντρωμένους (περιφερειακές υπηρεσίες του κράτους) και αποκεντρωμένους (καθ’ ύλη/ΝΠ και κατά τόπο/ ΟΤΑ αυτοδιοκούμενους) μηχανισμούς, ικανούς να προσαρμόζουν γενικές κατευθύνσεις, προτεραιότητες και προδιαγραφές σε περιφερειακές, τοπικές και τομεακές ιδιαιτερότητες, εάν, όταν και όπου αυτές υπάρχουν.
-
-
Ο στρατηγικός σχεδιασμός θα θέτει τις αναπτυξιακές, κοινωνικές και περιβαλλοντικές προτεραιότητες σε εθνικό επίπεδο και θα εγκρίνει αποκλίσεις από αυτές με βάση σχεδιασμούς και προτάσεις που θα
- Η νομοθετική δέσμευση του αριθμού και των αρμοδιοτήτων των υπουργείων και η στοίχισή τους με τα αντίστοιχα «χαρτοφυλάκια» ή τομείς πολιτικής της Ε.Ε. ενώ η δυνατότητα νομοθετικής τροποποίησης τομέων αρμοδιότητας ή προσθήκης νέων είναι εφικτή μόνο με ευρύτερες (όχι όμως και απαγορευτικές) συναινέσεις στην Βουλή.
- Ο δραστικός περιορισμός των νομικών προσώπων και η επαναφορά των δραστηριοτήτων τους εντός του κορμού της διοίκησης με πρόβλεψη ειδικών ευελιξιών όπου αυτό απαιτείται.
- Ο επίσης δραστικός περιορισμός των υφυπουργών με νομοθέτηση των θέσεών τους.
- Η κατάργηση των μετακλητών γενικών και ειδικών γραμματέων και προσθήκη αντίστοιχων υπηρεσιακών επιπέδων.
- Ο εξίσου δραστικός περιορισμός των θέσεων ευθύνης μετακλητών σε οργανισμούς. Καθιέρωση ασυμβιβάστου της υποψηφιότητας για αιρετή θέση με την τοποθέτηση σε μετακλητή θέση ευθύνης (οκταετές κατ’ ελάχιστο)
- Η καθιέρωση ασυμβιβάστου βουλευτικής ιδιότητας και ιδιότητας μέλους της κυβέρνησης.
Β. ΑΝΘΡΩΠΙΝΟ ΔΥΝΑΜΙΚΟ, ΤΕΧΝΟΓΝΩΣΙΑ ΚΑΙ ΜΑΘΗΣΗ
Της περιγραφής των θέσεων έπεται ο προσδιορισμός «σχεδίων σταδιοδρομίας» (career paths) τα οποία προς κατάληψη θέσης ευθύνης θα προσδιορίζουν (α) την προαπαιτούμενη εμπειρία (μοριοδοτημένη) και (β) την προαπαιτούμενη εξειδικευμένη επιμόρφωση σε κάθε προηγούμενο στάδιο Διαμορφώνεται σταθερή ιεραρχία ενώ οι προαγωγές θα γίνονται αποκλειστικά μέσω εξετάσεων. Παραμένουν και ενισχύονται οι θέσεις μονίμων Γενικών Γραμματέων Υπουργείων και συνιστώνται θέσεις υπηρεσιακών Ειδικών Γραμματέων τομεακών Γραμματειών. Συστηματική αξιολόγησή τους και περιοδική επανάκρισή τους με βάση το βαθμό επίτευξης στόχων Βελτιώνονται και αξιοποιούνται οι συλλογικές διαπραγματεύσεις για την αμοιβή και τους όρους εργασίας και σταδιοδρομίας στις δημόσιες υπηρεσίες. Κεντρική διαπραγμάτευση και υπογραφή ενιαίας συλλογικής συμφωνίας (κυρούμενης δια νόμου) αποκλειστικά σε τριτοβάθμιο επίπεδο. Συστηματοποιείται και ενισχύεται η διοικητική τεχνογνωσία και μάθηση με την δημιουργία ενός Ανώτατου Εκπαιδευτικού Ιδρύματος Διοικητικής Επιστήμης και Δημόσιου Μάνατζμεντ κατά τα πρότυπα του Kennedy School of Government ή του Speyer. Το Ίδρυμα αυτό μπορεί να πάρει την μορφή ενός θεματικού (ομόσπονδου) ΑΕΙ το οποίο θα διασυνδέσει τα προγράμματα όλων των συναφών τμημάτων των ΑΕΙ και θα απορροφήσει την ΕΣΔΔΑ.
[/wpdiscuz-feedback]
Γ. ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ Στρατηγικός σχεδιασμός δημοσίων πολιτικών, κατά τα πρότυπα της Commission, με δεκαετή συνολική στρατηγική στοιχισμένη στην αντίστοιχη ενωσιακή και οριζόντια διασύνδεση πολιτικών όπως π.χ. ο προσδιορισμός τομέων αναπτυξιακής προτεραιότητας και η σύνδεση της επενδυτικής, χωροταξικής, περιβαλλοντικής και εκπαιδευτικής πολιτικής καθώς και της πολιτικής για την απασχόληση με τις αναπτυξιακές προτεραιότητες Διασφάλιση διοικητικής μετρησιμότητας με ποσοτικοποιημένη στοχοθεσία σε όλα τα υπουργεία, συστηματικό και θεσμοθετημένο καθορισμό ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών, εργαλεία παρακολούθησης και αναθεώρησης των δεικτών και θεσμική πρόβλεψη της (δεσμευτικής μέσω σύνδεσης με τις δημόσιες πληρωμές) αξιοποίησης των δεικτών αυτών στην λήψη των αποφάσεων και τον νομοθετικό σχεδιασμό Άσκηση δημοσίων πολιτικών βάσει τεκμηρίωσης (evidence based policy making). Τυποποίηση της προ-νομοθετικής διαδικασίας και νομική και διαδικαστική δέσμευση του εκάστοτε επισπεύδοντος υπουργείου να θεμελιώνει κάθε πρόταση πολιτικής σε συγκεκριμένη ποσοτική και ποιοτική τεκμηρίωση. Συμμετοχικές διαδικασίες σχεδιασμού πολιτικών με (α) εκτενή δημόσια διαδικτυακή διαβούλευση για κάθε νέα δημόσια παρέμβαση (συντάσσονται Πράσινες και Λευκές Βίβλοι) (β) συστηματική εμπλοκή χρηστών (κοινωνικοί εταίροι, ενώσεις πολιτών) και παραγωγών (εκπρόσωποι εργαζομένων) δεδομένου πεδίου πολιτικής στον σχεδιασμό τους (γ) συγκεκριμένη μεθοδολογία περιγραφής του προβλήματος με στόχο την κατανόηση των διακυβευμάτων από τον μέσο πολίτη και (δ) σταδιακή εισαγωγή των ηλεκτρονικών δημοψηφισμάτων. Άμεση εφαρμογή ενός συστήματος Διοίκησης μέσω Στόχων σε όλα τα υπουργεία. Καθοδική εξειδίκευση των στόχων από το ευρύτερο στο ειδικότερο ώστε να συνδέεται η ευρύτερη στρατηγική με την διαχειριστική λεπτομέρεια Στόχοι που θα συμφωνούνται μεταξύ εντέλλοντος και εντελλομένου σε κάθε επίπεδο Αξιολόγηση με βάση την στοχοθεσία.
-
Ψηφιοποιημένη και διαδικτυακή παρακολούθηση των ασκούμενων πολιτικών (monitoring).
-
Ανασχεδιασμός της «Διαύγειας» με στόχο την συστηματοποίηση και συμπλήρωσή της με κατάλληλα εργαλεία αναζήτησης πληροφοριών και δημιουργίας εκθέσεων (reporting)
-
Ευρύτερη αξιοποίηση εφαρμογών εξόρυξης δεδομένων (data mining) από τις βάσεις διοικητικών δεδομένων ώστε να δίδεται δημόσια και σε πραγματικό χρόνο μια ολοκληρωμένη εικόνα
-
-
Όλων των πεδίων πολιτικής από το στρατηγικό επίπεδο ως το επίπεδο των λεπτομερειών εφαρμογής
-
Οριζόντιων παραμέτρων υψηλής κρισιμότητας π.χ. δημόσιες προμήθειες , διαρκής εξέλιξη και σύνθεση των δημοσίων δαπανών , πορεία δημοσίων εσόδων κατά πηγή, μεταβολές προσωπικού κλπ.
-
-
Όλη η δημόσια πληροφορία στο διαδίκτυο με εξαιρέσεις επί ευαίσθητων προσωπικών ή εταιρικών δεδομένων και θεμάτων εθνικής ασφάλειας
-
-
Κοινοβουλευτική παρακολούθηση και έλεγχος των ασκούμενων πολιτικών
-
Σύνδεση όλων των νομοθετικών διατάξεων με συγκεκριμένη πολυετή και ετήσια στοχοθεσία των υπηρεσιών
-
Συστηματική παρακολούθηση δεικτών διοικητικής επίδοσης ανά τομέα πολιτικής
-
Ενίσχυση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής σε θέσεις και ειδικότητες ώστε να καταστεί ικανή να παρακολουθεί τις πολιτικές σε επίπεδο τεκμηρίωσης.
-
Οι παραπάνω κατευθύνσεις για την διοικητική μεταρρύθμιση αφορούν τόσο το κεντρικό κράτος όσο και την περιφερειακή και την τοπική αυτοδιοίκηση. Η εφαρμογή τους δεν είναι απλή. Απαιτείται σύνθετο πρόγραμμα στρατηγικής και εφαρμογών ενώ είναι περισσότερο από βέβαιο ότι θα προσκρούσουν σε ισχυρό πλέγμα αντίρροπων δυναμικών, τόσο στο επίπεδο των νοοτροπιών όσο και σε δίκτυα συμφερόντων εντός και εκτός της διοίκησης. Ωστόσο η συνδυασμένη παρέμβαση και στις τρείς παραπάνω διαστάσεις είναι η μόνη στρατηγική με πιθανότητες επιτυχίας. Επι μέρους μεταρρυθμίσεις που δεν αλληλοσυμπληρώνονται και δεν αλληλοϋποστηρίζονται αφομοιώνονται από την υφιστάμενη κατάσταση και εξουδετερώνονται.