«Ο ρόλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο σεβασμό του κράτους δικαίου» του Τάκη Αναστόπουλου

anastopoulosΣτις μέρες μας όλο και πιο πολλές φωνές υψώνονται για να υποδείξουν ότι πρακτικές της κυβερνητικής πλειοψηφίας συνιστούν ευθεία ή έμμεση προσβολή του κράτους δικαίου, όπως αυτό νοείται για μία χώρα μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). H συγκυρία μας προσφέρει μία πρώτης τάξεως ευκαιρία να εξετάσουμε ποιές είναι οι αρμοδιότητες της ίδιας της ΕΕ. 

Δεν θα πρέπει να ξεχνάμε ότι μία θεμελιώδης αρχή λειτουργίας της ΕΕ, η οποία ωστόσο δεν είναι γνωστή παρά από ένα στενό κύκλο επαϊόντων, είναι η αρχή της υπεροχής, σύμφωνα με την οποία το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερισχύει των εθνικών δικαίων των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εφαρμόσουν εθνικό κανόνα που αντιβαίνει στο ευρωπαϊκό δίκαιο. Η υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου επί των εθνικών δικαιωμάτων είναι απόλυτη. Έτσι, εάν ένας εθνικός κανόνας αντιβαίνει σε μία ευρωπαϊκή διάταξη, οι αρχές των κρατών μελών πρέπει να εφαρμόσουν την ευρωπαϊκή διάταξη. Όλες οι εθνικές πράξεις υπόκεινται στην εν λόγω αρχή, όποια και αν είναι η φύση τους: νόμος, διάταγμα, διάταξη, εγκύκλιος, κλπ. Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο έχει εκτιμήσει ότι και τα εθνικά συντάγματα υπόκεινται στην αρχή της υπεροχής, καθώς επίσης ότι πρέπει να είναι σύμφωνο προς το δίκαιο της Ένωσης και το δίκαιο που παράγεται από τη δικαστική εξουσία, δηλαδή η νομολογία.

Σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος παραβαίνει το κοινοτικό δίκαιο, πρωτογενές ή παράγωγο, η Συνθήκη της ΕΕ προβλέπει διαδικασίες επιβολής κυρώσεων στο εν λόγω  κράτος. Η πρωτοβουλία μπορεί να προέλθει από την Επιτροπή, ένα κράτος μέλος ή από πολίτες. Ωστόσο, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως θεματοφύλακας των Συνθηκών έχει πρωταγωνιστικό ρόλο.

Υπάρχουν δύο μηχανισμοί διαπίστωσης και επιβολής κυρώσεων. Η πλέον συνήθης είναι η διαδικασία του άρθρου 258 γνωστή ως διαδικασία προσφυγής για παράβαση, η οποία προβλεπόταν ήδη από την αρχική Συνθήκη της Ρώμης και κατά την οποία “αν η Επιτροπή κρίνει ότι ένα κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών, διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί του θέματος, αφού προηγουμένως παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος αυτό να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του. Αν το κράτος δεν συμμορφωθεί με τη γνώμη αυτή εντός της προθεσμίας που του τάσσει η Επιτροπή, η τελευταία δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.” Πρόκειται για μία διαδικασία καθαρά νομική και ως εκ τούτου τεχνική. Την απόφαση την παίρνει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο και στη συνέχεια το Κράτος μέλος καλείται να συμμορφωθεί. Το σημείο εκκίνησης είναι οι καταγγελίες που δέχεται η Επιτροπή από πολίτες ή φορείς για τη μη τήρηση της ευρωπαϊκής νομοθεσίας από ένα κράτος μέλος.  Από τις 3 744 που κατατέθηκαν το 2014, μετά από εξέταση άλλες απορρίφθηκαν και άλλες επιλύθηκαν μέσα από μία φιλική συνεννόηση με το ενδιαφερόμενο κράτος. Τελικά στο Δικαστήριο έφτασαν 447 καταγγελίες.

Η δεύτερη διαδικασία αφορά τη διαπίστωση παραβίασης από ένα κράτος μέλος της έννοιας του κράτους δικαίου

Η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) αν και στις απαρχές της ως ΕΟΚ όπως και ο τίτλος τότε το υποδήλωνε είχε μόνο οικονομικό σκοπό και περιεχόμενο, μετά τις αλλεπάλληλες μεταμορφώσεις της έχει εξελιχθεί πλέον σε μία πολιτική, οικονομική και νομισματική Ένωση, η οποία πρώτιστα βασίζεται σε κοινές αξίες και αρχές. Σύμφωνα με το άρθρο 2 της Συνθήκης της ΕΕ “Η Ένωση βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας, της δημοκρατίας, της ισότητας, του κράτους δικαίου, καθώς και του σεβασμού των ανθρώπινων δικαιωμάτων, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων των προσώπων που ανήκουν σε μειονότητες. Οι αξίες αυτές είναι κοινές στα κράτη μέλη εντός κοινωνίας που χαρακτηρίζεται από τον πλουραλισμό, την απαγόρευση των διακρίσεων, την ανοχή, τη δικαιοσύνη, την αλληλεγγύη και την ισότητα μεταξύ γυναικών και ανδρών”. 

Επιπροσθέτως, από το 2010 με τη Συνθήκη της Λισαβώνας ο Χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων της ΕΕ επισυνάπτεται στις Συνθήκες και ως εκ τούτου έχει την ίδια υποχρεωτική ισχύ. Εξάλλου, η συμμετοχή στην ΕΕ σύμφωνα με τα κριτήρια της Κοπεγχάγης συνεπάγεται την ύπαρξη θεσμών που εγγυώνται τη Δημοκρατία, το Κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα και το σεβασμό των μειονοτήτων. 

Το άρθρο 2 της Συνθήκης δεν έχει απλά διακηρυκτικό χαρακτήρα, χωρίς άλλες συνέπειες. Για αυτό, η Συνθήκη της Λισαβώνας εισάγει μία νέα κατηγορία κυρώσεων σε περίπτωση που οι αναφερόμενες αρχές τίθενται σε κίνδυνο από ενέργειες ενός κράτους μέλους. Στο άρθρο 7 προβλέπει την έναρξη διαδικασίας για να διαπιστωθεί “η ύπαρξη σαφούς κινδύνου σοβαρής παραβίασης από κράτος μέλος των αξιών του άρθρου 2.” Μεσολαβούν διαβουλεύσεις και απευθύνονται συστάσεις στο κράτος μέλος και “εφόσον γίνει η αναφερόμενη στην παράγραφο 2 διαπίστωση, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει, με ειδική πλειοψηφία, την αναστολή ορισμένων δικαιωμάτων τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών ως προς το εν λόγω κράτος μέλος”

Το περιεχόμενο αυτού του άρθρου δεν υπήρχε στην αρχική Συνθήκη της Ρώμης. Διατυπώθηκε για πρώτη φορά στη Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997) και στη συνέχεια στη Συνθήκη της Νίκαιας (2000) όταν ενόψει της μεγάλης διεύρυνσης με κράτη της πρώην ανατολικής Ευρώπης έπρεπε να αποφευχθεί κάθε αναδίπλωση σε θέματα δημοκρατίας, του κράτους δικαίου και των θεμελιωδών δικαιωμάτων.

Η επίκληση του άρθρου 7 προϋποθέτει αφενός την ύπαρξη πολιτικής βούλησης προς τον σκοπό αυτό, αλλά και την συγκέντρωση των απαραίτητων ενισχυμένων πλειοψηφιών μεταξύ των υπολοίπων κρατών μελών. Δεν είναι ούτε αυτόματη, αλλά ούτε και η ενδεχόμενη επιβολή κυρώσεων αποτελεί αυτοσκοπό. Το άρθρο 7 δεν είναι λαιμητόμος, αλλά δυναμική προσπάθεια επαναβεβαίωσης του σεβασμού του άρθρου 2.

Μία πρώτη απόπειρα προσφυγής στο άρθρο 7 έγινε το 2000, μετά τη νίκη του ακροδεξιού Γιοργκ Χάιντερ στην Αυστρία, αλλά το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θεωρώντας ότι δεν συντρέχουν οι λόγοι ενεργοποίησης του άρθρου 7 προέβη σε συμβολική λήψη μέτρων (διακοπή επαφών με τους εκπροσώπους του εξτρεμιστικού κόμματος FPÖ) χωρίς άλλη ουσιαστική επίπτωση. Για δεύτερη φορά το άρθρο 7 επανέρχεται στη συζήτηση το 2009 με αφορμή τη στάση της Γαλλίας στο θέμα των Ρομά. Ωστόσο, μετά την έντονη διαμάχη μεταξύ της Αντιπροέδρου της Επιτροπής Βιβιάν Ρέντινγκ και του Γάλλου Προέδρου Σαρκοζί οι τόνοι έπεσαν και δεν δόθηκε συνέχεια.

Έκτοτε, η ανάγκη προσφυγής στο άρθρο 7 αναφέρθηκε πολλές φορές τα τελευταία χρόνια σε σχέση με την Ουγγαρία και τις προκλητικές τοποθετήσεις του Πρωθυπουργού Βίκτορ Όρμπαν ύστερα από αμφιλεγόμενες μεταρρυθμίσεις σε διάφορους τομείς, η πλέον προβληματική από τις οποίες ήταν η δήλωση του Όρμπαν τον Απρίλιο του 2015 ότι θα εξετάσει την επαναφορά της θανατικής ποινής. Οι άμεσες και αυστηρές αντιδράσεις των ευρωπαίων αξιωματούχων (του Προέδρου της Επιτροπής Γιούνκερ, αλλά και των περισσότερων πολιτικών αρχηγών στο Ευρωκοινοβούλιο) εξανάγκασαν τον Β. Όρμπαν να ανασκευάσει τις δηλώσεις του. Εντούτοις, παρά τις επανειλημμένες αφορμές δεν υπήρξε μέχρι σήμερα συγκεκριμενοποίηση της απειλής για χρήση του άρθρου 7. 

Ένας από τους λόγους που αυτές οι προσπάθειες δεν τελεσφόρησαν είναι η ίδια η διατύπωση του άρθρου. Η περίπλοκη διαδικασία που προβλέπεται κινδυνεύει να το καταστήσει μη εφαρμόσιμο. Για αυτό η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέλαβε, με απόφαση της από το 2014, να διευκρινίσει με ποιό τρόπο προτίθεται να κινηθεί η ίδια πριν θέσει σε λειτουργία το άρθρο 7. To πλαίσιο το οποίο ανακοίνωσε η Επιτροπή είναι στην πραγματικότητα μία διαδικασία που προηγείται της διαδικασίας καθεαυτής. Γιατί σκοπός της Επιτροπής είναι να βρίσκει λύση από κοινού με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, ώστε να προλαμβάνεται κάθε συστημική απειλή κατά του κράτους δικαίου, πριν αυτή εξελιχθεί σε “σαφή κίνδυνο σοβαρής παραβίασης” που ενδεχομένως θα ενεργοποιούσε τη χρήση του άρθρου 7 της ΣΕΕ. Όταν σε ένα κράτος μέλος υπάρχουν σαφείς ενδείξεις συστημικής απειλής κατά του κράτους δικαίου, η Επιτροπή μπορεί να κινήσει μία διαδικασία που προηγείται της διαδικασίας του άρθρου 7 ξεκινώντας διάλογο με το εν λόγω κράτος μέλος. Πράγματι, η όλη διαδικασία βασίζεται στον συνεχή διάλογο μεταξύ της Επιτροπής με το κράτος αυτό. Η Επιτροπή ενημερώνει σε όλες τις φάσεις το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για κάθε εξέλιξη.

Η προκαταρκτική αυτή διαδικασία περιλαμβάνει τρία στάδια: Αξιολόγηση, Σύσταση και (ενδεχόμενη) ενεργοποίηση του άρθρου 7.

(α) Αξιολόγηση της Eυρωπαϊκής Επιτροπής: η Επιτροπή με τη συνδρομή της επονομαζόμενης “Επιτροπής της Βενετίας” του Συμβουλίου της Ευρώπης (Venice Commission), τoν Οργανισμό Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Fundamentals Rights Agency) και κάθε άλλου συναφή φορέα συλλέγει και εξετάζει όλες τις σχετικές πληροφορίες προκειμένου να αξιολογήσει αν υπάρχουν σαφείς ενδείξεις συστημικής απειλής κατά του κράτους δικαίου. Εάν η Επιτροπή κρίνει ότι ισχύει κάτι τέτοιο, δηλαδή ότι η απειλή είναι πραγματική, ξεκινά διάλογο με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, και τεκμηριώνοντας παράλληλα τον προβληματισμό της αποστέλλει “γνωμοδότηση για το κράτος δικαίου”, η οποία αποτελεί προειδοποίηση για το εν λόγω κράτος μέλος, στο οποίο βέβαια παρέχεται η δυνατότητα να απαντήσει.

(β) Σύσταση της Επιτροπής: στο δεύτερο στάδιο, εκτός αν το θέμα έχει ήδη επιλυθεί ικανοποιητικά, η Επιτροπή εκδίδει “σύσταση για το κράτος δικαίου” με αποδέκτη το εν λόγω κράτος μέλος. Συνιστά στο κράτος μέλος να λύσει τα προβλήματα που επισημάνθηκαν εντός καθορισμένης προθεσμίας και να την ενημερώσει για τα μέτρα που θα ληφθούν σχετικά. Η Επιτροπή δημοσιοποιεί τη σύστασή της.

(γ) Συνέχεια στη σύσταση της Επιτροπής: στο τρίτο στάδιο, η Επιτροπή παρακολουθεί τη συνέχεια που δίνεται από το κράτος μέλος στη σύσταση. Εάν δεν δοθεί ικανοποιητική συνέχεια εντός της καθορισμένης προθεσμίας, η Επιτροπή μπορεί να προσφύγει σε έναν από τους μηχανισμούς που προβλέπονται στο άρθρο 7 της ΣΕΕ.

Για πρώτη φορά η διαδικασία αυτή ακολουθήθηκε τον Ιανουάριο του 2016 όταν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε την πρόθεση της να αρχίσει έλεγχο στην Πολωνία για να εξετάσει αν συντρέχει λόγος ενεργοποίησης του άρθρου 7 της Συνθήκης ΕΕ εις βάρος της χώρας αυτής. Ο λόγος ήταν η ανησυχία που δημιούργησαν οι κυβερνητικές παρεμβάσεις στη  λειτουργία του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Πολωνίας με αποτέλεσμα αυτό να μην μπορεί να επιτελέσει την αποστολή του και την παροχή αποτελεσματικού συνταγματικού ελέγχου.

Οι διαβουλεύσεις και οχλήσεις εκ μέρους της Επιτροπής κατά την πρώτη φάση της διαδικασίας προς το συγκεκριμένο κράτος μέλος ολοκληρώθηκαν με τη γνωμοδότηση που εξέδωσε η Επιτροπή την 1η Ιουνίου και με την οποία έκανε σύσταση στην κυβέρνηση της Πολωνίας να προβεί στη λήψη μέτρων προς την κατεύθυνση της βελτίωσης της λειτουργίας του Συνταγματικού Δικαστηρίου. Ωστόσο, ο νέος Πολωνικός νόμος που ακολούθησε  στις 22 Ιουλίου δεν κρίθηκε ικανοποιητικός από την Επιτροπή, η οποία στις 27 Ιουλίου εξέδωσε Σύσταση που σήμανε την είσοδο στη β’ φάση της διαδικασίας. Μεσολάβησε και η συζήτηση στην ολομέλεια του Ευρωκοινοβουλίου τον Ιανουάριο και στις 13/4/2016 η έγκριση ψηφίσματος με συντριπτική πλειοψηφία (513 υπέρ, 142 κατά και 30 αποχές). 

Για να επανέλθουμε στα καθ’ ημάς, θα μπορούσαμε να αναρωτηθούμε εάν το άρθρο 7 είναι δυνατόν να εφαρμοστεί στην περίπτωση της Ελλάδας. Οι αφορμές δεν λείπουν, όπως οι παρεμβάσεις στη Δικαιοσύνη (με τελευταία την προσχηματική ματαίωση από το ΣτΕ του ελέγχου αντισυνταγματικότητας της διαδικασίας σχετικά με τις τηλεοπτικές άδειες), αυτή ίδια η διαδικασία των τηλεοπτικών αδειών και ο αριθμητικός τους περιορισμός σε 4, η ουσιαστική κατάργηση των Ανεξάρτητων Αρχών παρά την πρόβλεψη τους από το Σύνταγμα είναι μερικά από τα πιο πρόσφατα και χειροπιαστά παραδείγματα. Ωστόσο, το ερώτημα πρέπει να απαντηθεί πριν από όλα είναι αν η Ελλάδα ως χώρα περιορισμένης ευθύνης λόγω της υπαγωγής της στη διεθνή επιτροπεία των δανειστών υπό την επιμέλεια του ΔΝΤ δικαιολογεί υπό τις παρούσες συνθήκες την προσφυγή στη διαδικασία του άρθρου 7.

Οι επιθέσεις που δέχεται το κράτος δικαίου στην Ελλάδα υπό το πρόσχημα της κρίσης είναι συνεχείς. Παρατηρούμε και σε εμάς πολλές από τις προβληματικές πρακτικές σαν αυτές που στοιχειοθετούν στην περίπτωση της Πολωνίας ή της Ουγγαρίας την παρέμβαση της Επιτροπής βάσει του άρθρου 7 και την ενεργοποίηση του εν λόγω άρθρου.

Η δημόσια παραδοχή ότι ένα κράτος μέλος της ΕΕ δεν λειτουργεί με όρους  κανονικότητας δεν είναι εύκολη. Εάν όμως πάρουν συγκεκριμένη μορφή οι αιτιάσεις που όλο και πιο συχνά ακούγονται από την αντιπολίτευση και νομικούς κύκλους, τότε απομένει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αναλάβει την ευθύνη που της αναλογεί. 

Είναι αναμενόμενο ότι σε περίπτωση θετικής απάντησης στο ερώτημα, η συζήτηση θα “μολυνθεί” από ιδεολογικές κορώνες και εθνικ(ιστικ)ά αντανακλαστικά κατά της έξωθεν παρέμβασης στα “εσωτερικά” μας, δηλαδή κάθε άλλο παρά από ορθολογικά (νομικά και πολιτικά) επιχειρήματα. Και αυτό που χρειάζεται αυτή τη στιγμή είναι ψυχραιμία, νηφαλιότητα και ανεξαρτησία γνώμης. Η Επιτροπή, η οποία ως θεσμός διαθέτει τα χαρακτηριστικά του έντιμου διαμεσολαβητή (honest broker), αλλά και την εκ της Συνθήκης εξουσία να επιβάλει τις αποφάσεις της θα μπορούσε να ασκήσει το δικαίωμα να κάνει αυτεπάγγελτα χρήση, τουλάχιστον, της πρώτης φάσης της διαδικασίας που η ίδια υιοθέτησε το 2014. Δηλαδή να εξετάσει προκαταρκτικά την κατάσταση και να ζητήσει διευκρινίσεις από την ελληνική Κυβέρνηση. Θα ήταν η καλύτερη απάντηση στην ανησυχία όσων θεωρούν ότι το κράτος δικαίου υφίσταται πιέσεις και επιθέσεις με αποτέλεσμα να πλήττεται το δικαίωμα τους να ζουν ως Ευρωπαίοι πολίτες σε μία κανονική ευρωπαϊκή χώρα.

Ο Τάκης Αναστόπουλος είναι μέλος της Συντονιστικής Γραμματείας των ¨Κινήσεων Πολιτών για τη Σοσιαλδημοκρατία»

ΣΧΟΛΙΑ